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【独家】政府债务与PPP模式之“三打白骨精”

2018年03月26日16:35 来源:PPP知乎

  

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  作者简介:许敏慧,现任浙大网新建投集团董事总经理,浙江省金融研究院PPP研究中心副主任;民革浙江省委专委会委员、杭州市经济专委会委员。

  编辑人员:施华东、孙思思(实习)

  政府负债的背景

2018年3月5日,第十三届全国人民代表大会一次会议开幕。国务院总理李克强在政府工作报告中提出“抓好决胜全面建成小康社会三大攻坚战。要分别提出工作思路和具体举措,排出时间表、路线图、优先序,确保风险隐患得到有效控制,确保脱贫攻坚任务全面完成,确保生态环境质量总体改善”。打好防范化解重大风险攻坚战,关键一点是 “守住不发生系统性风险的底线”。在我国经济金融风险体系下,着力点则在地方债务,李克强总理强调“防范化解地方政府债务风险。严禁各类违法违规举债、担保等行为”。6日,中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》指出了对政府债务的要求“硬化地方政府预算约束,坚决制止无序举债搞建设,规范举债融资行为。积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,坚决遏制隐性债务增量,决不允许新增各类隐性债务”。7日,财政部部长肖捷在记者会上也明确表示“对于各类违法违规举债问题,我们的态度是坚决的、明确的,也就是发现一起,要查处一起、问责一起”。据财政部最新统计显示,截至2017年12月末,全国地方政府债务余额164706亿元,地方政府债务风险总体可控,但一些地方政府通过融资平台公司、政府和社会资本合作(PPP)、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债,形成的隐性债务风险不容忽视。

  全国PPP项目总体情况

(一)全国PPP项目入库情况

自2014年以来,我国PPP事业发展迅猛,已成为传统基础设施领域与公共服务领域投资的主流模式,我国也发展成为全球规模最大、最有影响力的PPP市场。截至2017年12月末,全国PPP综合信息平台项目库共收录PPP项目14424个,总投资额18.2万亿元;其中,处于准备、采购、执行和移交阶段项目共7137个,投资额10.8万亿元,覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。国家示范项目697个,总投资1.8万亿元,其中落地项目597个、投资额15303亿元、落地率85.7%。按项目数排序,前三位是山东(含青岛)、河南、湖南,分别为692个、646个、528个,合计占入库项目总数的26.1%。按投资额排序,前三位是贵州、湖南、河南,分别为8453亿元、8251亿元、7870亿元,合计占入库项目总投资的22.8%。截至2017年12月末,管理库内各行业PPP项目数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护,合计占管理库项目的59.2%;投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发,合计占管理库总投资的71.6%。按照三种回报机制统计,管理库中使用者付费项目1323个,投资额1.6万亿元,分别占管理库的18.5%和14.7%;政府付费项目2884个,投资额3.3万亿元,分别占管理库的40.4%和30.6%;可行性缺口补助项目2930个,投资额5.9万亿元,分别占管理库的41.1%和54.7%。(数据来源:财政部PPP中心授权的《中国经济周刊》2018年第五期)

(二)全国PPP项目退库情况

随着PPP模式大力推广,PPP发展也暴露出一些问题。2017年11月10日,财政部办公厅印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)(以下简称“92号文”),对全国范围内的入库PPP项目进行了系统性的检查和“清库”。17日,一行三会等五部委公布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》对PPP项目融资模式产生了较大影响。21日,国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管【2017】192号)严控中央企业投资PPP业务风险,严格规范PPP股权投资。2017年10月30日至2018年3月2日期间,退出储备清单项目1339个,涉及投资额1.30万亿。储备清单项目净减少506个,涉及投资额2648亿元。退出管理库的PPP项目共387个。在出库项目中,新建类的超过300个、占比超八成,投资规模接近3500亿元;使用者付费类的项目数量最多、可行性缺口补助类的项目投资规模最大;部分使用者付费项目或商业属性太强,或回报机制设置不合理,或政府在收益保障上的支持力度小,不被政企双方所接受。从地域分布来看,内蒙古、山东、新疆、河南、湖南在退库数量上是前五名,涉及投资额超过2700亿,退库项目数量均超过20个。其中,内蒙古占退库项目总数比例超过四分之一;河南、新疆、湖南、山东是入库、出库数量的双高省份。据统计显示,退库项目中,县级项目数量最多,占比超过七成;从行业分布来看,市政工程、交通运输本身就是项目大户,其退库数量也位居前两名;除此之外,旅游、城镇综合开发、医疗卫生领域退库数量超过20个;部分旅游项目具有较强商业属性,难以界定是否符合PPP相关政策;部分城镇综合开发项目由于建设运营内容多、模式复杂,较难取得实质性进展;而医疗卫生领域由于当前行业改革进度和行业的特殊性,其PPP模式监管趋严,在第四批示范项目名单中也出现空白。此外,在出库项目的阶段统计中,多因长期无实质性进展而被清理出库。已进入执行阶段的项目多达56个,也表明了对PPP整改的力度与决心。(数据来源:基于明树数据、大岳咨询官微整理所得)

(三)全国PPP项目国有资本仍占主导地位

截至2017年12月底,597个落地示范项目的签约社会资本信息已入库,包括333个独家社会资本项目和264个联合体项目。签约社会资本共981家,包括民营340家、港澳台27家、外商16家、国有569家,另外还有类型不易辨别的其他29家,民营企业占比34.7%。民营、含民营及外资的联合体两类项目数合计280个、投资额4948亿元,分别占落地项目数、投资额的46.9%和32.3%。国有资本仍占PPP项目总投资额的67.7%。由此可见,与民营企业相比,国有企业是目前PPP项目中的主要社会资本,而混合所有制企业是我国PPP模式中民企参与的重要方式。(数据来源:财政部PPP中心授权的《中国经济周刊》2018年第五期)

  三、PPP模式下存在增加政府负债问题的思考

      PPP模式的目的在于有效减轻了政府当期支出责任及支出压力,弥补项目建设资金需求与地方政府资金供给能力之间的缺口,提高传统基础设施和公共服务领域政府投资效益。但由于前期缺乏成功经验、政策法规不完善以及地方政府认识不足等原因,使得PPP模式在快速发展的同时也暴露出诸多问题,尤其是出现了泛化、异化、神化“白骨精式”的三大变化,为PPP项目后期的正常运作增加了隐患,使得其在实际操作过程中偏离了优化政府投融资体质改革,减清政府财政负担,提升公共服务效益的初衷。

      (一)第一式:泛化

      有地方将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP,借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”,实现快速审批和融资,会绕过相关产业政策监管,影响宏观调控效果。

      1、10%红线的问题

      投融资规划不完善。目前全国范围对PPP项目的财政承受能力论证仍处于仅关注单一项目是否通过审核,是否满足入库条件的阶段,但对每个通过财政承受能力论证的项目,其财政各年度支出责任均存在差异。使得一般性公共预算支出10%的红线的问题上,存在一定的操作空间,最后导致每个PPP项目均满足财承的要求。除此之外,不少地方政府在前期投资项目规划不充分的情况下,急于推进项目建设,因PPP模式中10%红线的控制,由此产生“先到先得”现象,进而某几个时点上几近突破10%红线,导致未来几年内PPP项目的推进有所掣肘,没能形成一个长效、科学、可持续的PPP投资顶层规划设计。

      预算计算口径不同。财政预算中的政府性基金预算,对PPP项目财政支出比例产生一定的影响。《财政部关于在公共服务领域深化推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金【2016】90号)第八条中提出,“对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目”。《财政部关于新增建设用地土地有偿使用费转列一般公共预算后加强土地整治工作保障的通知》(国土资函【2017】63号)提出,“进一步推进财政资信统筹使用,加大政策性基金预算转列一般公共预算力度,从2017年1月1日起,新增建设用地土地有偿使用费,由政府性基金预算调整转列为一般公共预算”。由此可见,政府性基金预算与一般公共预算间存在一定的模糊区域,导致财政10%的计算上有一定的偏差。

      指标预测灵活性高。对于财政承受能力论证的计算指标,无论是一般性公共预算支出亦或是PPP项目财政预算支出,均是非真实支出,是对未来支出责任的一种预测。预算所依托的基线数据、模型方法、参数选取均没有统一标准,在这样的条件下,通过定量的方法分析地方政府未来财政承受的能力,没有特别严格的科学标准。尤其是各地经济发展差异性较大,在此情况下,一般性公共预算支出10%的红线往往存在一定的弹性空间。

      2、PPP项目合规性的问题

      前期审批手续不规范。92文中指出“新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的;涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的;未通过物有所值评价和财政承受能力论证的PPP项目不得入库”。在PPP立法未出台之际,有关PPP政策不清晰,不明确的问题有之,在监管体系未充分到位的情况下,各地方政府为快速上马项目,边设计边实施边报批的“三边”现象问题有之。

      “明股实债”现象屡见不鲜。2015年以来陆续出台《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)、《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(财金〔2016〕32号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违反违规融资的通知》(财预【2017】87号)、《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》等文件,以期从根源上杜绝“明股实债”现象的产生,但基于中国金融体系债性思维的理念,无法一下子完全向股性思维转变,融资体系的优化仍有待解决。

      (二)第二式:异化

      当前参与PPP项目的多为施工企业,不少企业既不愿意承担运营风险,也不具备运营能力,主要通过施工获取利润“重建设、轻运营”的倾向严重。一些地方政府通过政府回购、承诺固定回报等明股实债方式,实施PPP项目。一些政府付费类项目,通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式,提前锁定政府大部分支出责任。存在着由政府兜底项目风险。

      绩效考核的问题

      近日湖南省财政厅《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》(湘财债管〔2018〕7号)一文中指出,“仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流,完全由政府付费的,如市政道路建设、公共建设、广场、绿化(风光)带等工程建设”不得运用PPP模式。该文对PPP模式中的运营进行了更大的限制,同时也对诸多纯政府付费项目产生了较大的影响,对于湖南省“一棍子打死”的策略,引起了诸多争议。业内有关专家表示,PPP政府付费类项目或是带运营的PFI项目并非不可行,92号文提出,“项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的 PPP项目不得入库”,通过强化可用性付费和运营绩效的捆绑,仍可有效实现长期运营绩效的刚性化,使“专业的人做专业的事”,最终实现物有所值。

      (三)第三式:神化

      推广PPP模式初衷是以运营为核心,发挥社会资本的优势,提高公共服务供给效率。但从实际情况看,地方政府更看重PPP融资功能,近9成的项目是纯政府付费类和“使用者付费+政府补助”类项目,其中使用者付费+政府补助中,政府补助也占大头,最后主要还是靠政府财政支出。PPP模式的发展,其本质是为了实现项目的物有所值,即PSC值>PPP值,是为了提升绩效服务的综合效率,规避地方政府负债。2014年10月28日,财政部公布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2014〕351号)指出,“通过PPP模式转化为企业债务的,不纳入政府债务”,一些地方政府通过变相打包PPP项目,做起了“挂羊头卖狗肉”的买卖,以此达到规避举债的目的。

      1、PPP模式国有化的问题

      根据前文数据统计,截止2017年12月底,国有资本仍占PPP项目总投资额的67.7%,可见与民企相比,国企是目前国内PPP项目中的主要社会资本方。对地方政府而言,国有资本资质全面,风险可控,在项目采购环节会不断往国企偏移,部分地方政府过度信任国有企业,使得地方民营资本很难参与PPP项目的建设。而国有资本主导的项目公司除了对项目监管和企业化运营存在影响外,是否存在地方政府债务没有实现真正的转移?

      2、PPP专家及咨询机构的问题

      从全国范围PPP专家综合素质看,存在着参差不齐,鱼龙混杂之现象,一些伪专家或政策理解不到位,或过度解读政策,给地方政府和社会资本造成误导和困扰。同时,一些地方政府未能充分认识PPP模式,甚至存在盲目信任PPP专家或是咨询机构的情况,导致PPP专家或咨询机构成为了PPP项目过度包装的主要推手,甚至被神化。究其原因,有我国PPP项目快速发展的必然因素,以及各地方政府对PPP模式认识不足的外在原因,也不排除各地为快速上马项目,往往对本区域PPP投资项目采取本地化操作,往往容易产生“举贤不避亲”的问题,人为的加大了政府通过PPP模式违规举债风险的可能。

        四、化解PPP模式下引起政府负债的对策和创新思考

        要着力破解当前PPP模式推广中的泛化、异化、神化等种种乱象,坚决制止“伪PPP",以PPP进行政府兜底的融资,要促发展与防风险并重,突出重点,抓住关键,规范实施。

        (一)统筹规划。要加大指导力度,推动各地科学制定PPP项目规划,根据地方经济水平和财政承受能力,合理确定PPP项目总体规划,统筹安排PPP项目实施类型、建设时序,保重点、保必需。指导各地坚持科学决策,加强项目可行性研究论证。不该上的项目,坚决不上,克服“贪大求洋”、盲目包装的心理。

        (二)有保有压。要重点推动实施以使用者付费为主的投资回报机制清晰、有稳定现金流的交通、水利、环保、重大市政工程等领域的特许经营项目,审慎开展完全以来财政支出的政府付费类项目,降低PPP项目对政府付费的依赖。要鼓励商业模式创新和技术创新,充分发掘项目的经营性潜力。加大基础设施和公用事业领域开放力度,选择回报机制明确、运营收益潜力大、前期工作成熟的PPP项目向民企推介,激发民间投资新活力、新动力。

        (三)规范操作。要严防推进PPP项目中不规范操作增加地方政府隐性债务,严防通过固定回报、保底承诺等方式变相举债。动态滚动推进省级基础设施领域PPP项目库,不规范实施的项目及时清退出库。

        (四)盘活存量。存量基础设施资产引入PPP模式对提高公共服务效率和地方政府去杠杆意义重大,由于风险更小、回报机制更清晰,存量资产对社会资本吸引力也更大。积极鼓励通过移交一运营一移交(TOT)、改扩建一运营一移交(ROT)等方式,将边界条件明确、商业模式清晰、现金流稳定的优质存量基础设施资产,择优转让社会资本方,规范有序盘活基础设施优质存量资产,形成资产变资金、资金变资本的可持续投融资模式,回收资金主要用于新的基础设施、公用事业建设。积极支持PPP项目资产证券化、发行PPP项目专项债等方式开展市场化融资,提高资产流动性,拓宽资金来源。

        (五)引入民资。加快推进杭绍台铁路、杭温铁路等PPP示范项目和国家43个重点城市重大市政设施领域PPP创新试点建设典型案例,推动民间资本进入铁路等传统垄断行业,持续扩大示范引领效应,助力PPP规范发展。让更多拥有核心技术和运营能力的专业化民间资本参与我省重大项目建设,提高基础设施和公共服务质量和效率。

        (六)因地制宜。地方政府债务的形式,往往是多种因素造就而成。在全国范围内,早前政府性投资项目中,地方政府或者融资平台存在着一定的“唯金融机构论”,只要能放款,即可通过政府购买服务、融资担保、抽屉协议等“多措并举”的形式,来“拓宽融资渠道”,这类隐形债务风险加大。与之相反,规范的PPP项目中,政府方前期投入资金并不大,且经过严格的预算和人大决议程序,这类显性风险可控性较大且比例较小。我国各地经济结构差异性较大,发展速度不均衡,各地应根据历年的经济发展轨迹和未来经济增速,实事求是制定适合区域长效、可持续发展的经济指标。

        (七)全面评价。根据现有PPP实施要求,对PPP项目要求政府和社会资本方合作期限不低于10年,很多现行项目特许经营的期限都到达了30年。因现有中国城镇化建设进度来看,在合作期内,往往区域经济发展前后差异性较大,我们应该用发展的眼光看待问题。俗话说“要致富,先修路”,无论是发达还是贫困地区传统基础设施,尤其是农村公路等,是致富脱贫的先决条件,所有PPP项目的实施,应立足是否为地方经济带来了明显的改观,重大民生、精准扶贫等问题得到有效改善。在此基础上,从长远发展的角度来看,对地方债务起到了正向的对冲作用。与此同时,在PPP实操过程中,政府、社会资本和咨询机构往往仅关注项目眼前开工建设情况,对长效运营普遍缺乏重视和耐心,咨询机构对中期、后期评价往往流于形式,没有充分考虑到项目实施后,项目本身和项目周边区域的整体发展评价,还是以项目看项目。

          

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