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【台湾金融市场专题】两党政斗下的台湾统一金融监管之路

2018年03月28日11:40 来源:搜狐媒体平台

  编者按:作者供职于券商机构,主要从事海外市场研究分析。本系列台湾金融市场研究专题,对台湾金融进行了全方位的详细研究,包括台湾金融监管、台湾金融机构、台湾资本市场以及其他方面等角度,详尽的做了大量的分析和研究,供诸位参阅。所有原始素材及底层数据来自台湾金融监管部门、业内及学术界。本文为系列文章第二篇《两党政斗下的台湾统一金融监管之路 》。本系列后续文章将会陆续更新,敬请关注。

  金管会的命运啊,当然要靠自我奋斗,但是也要考虑到历史的行程

  一、台湾金融史的行程事件

  

  

  二、 “威权时代(1948~1987)”的台湾金融

  威权是什么?战后台湾就是一个威权体制下的社会(quasi-Leninist authoritarianism)──台湾1948年后的四十年的威权时代只有两个总统,且两位(还是父子)领袖都在职位上鞠躬尽瘁地做到人生最后一天。一如社会运行所有的其他方面,台湾一直到金融自由化政策前,金融都处于由威权体制严格控制下。

  金融政策方面,在 20 世纪 80 年代中期以前,国民党当局采取高度的“金融压抑”政策, 严格限制金融机构的数量与业务范围, 借由控制金融业以掌握企业的资金流向, 进而主导台湾经济的走向。国民党当局是将金融视为经济的“发令高地”和“统治工具”而加以守护和严控。

  金融监管方面,在这管制高地中,国民党当局赋予中央银行制度性的优势地位,一边直接掌控中央银行,另一边让所有金融机构都在中央银行辖下。中央银行因此成为金融政策及监管的核心,也主导了台湾金融政策(包括整个金融自由化政策)以相对保守的方式发展。行政监管和金融检查方面,受到日据时代和国民政府在南京时期的制度影响。金融监管的负责机构包括财政部、中央银行及台湾省合作金库。

  金融机构和市场方面,威权时代的金融机构呈现出倒金字塔型发展,银行业处于整个金融机构和市场的核心,资本市场较为弱势。其中日据时代的“省属六行库”以及大陆迁入的“四行二局”是整个银行业的主体,而基层以及民营金融机构处于绝对的弱势和边缘地位。一直到威权时代末期,国民党名下通过七大控股公司直接投资横跨十个产业的104家公司,1998年底党产规模高达新台币7,000多亿元,至到1999年底直接归属国民党名下的银行(中华开发银行、华信商银、高雄企银、泛亚银行)仍是台湾最大的最能赚钱的银行。

  总的来说,台湾早期的金融体制镶嵌在「动员抗乱」、「反攻大陆」的威权政体之中,威权体制反应到金融体制变成是对金融稳定的追求,国家通过国有控股的体制安排,搭配中央银行的制度性高位,来完成对金融体系完全统治的结构安排。

  三、台湾金融乱象频发的时代(1987~2004)

  金管会成立前,台湾实行分业监管体制,金融机构的行政管理权属于财政部,金融检查权则分属于财政部、中央银行与中央存款保险公司。其中,银行、保险、证券的主管机关虽然都属于财政部,但保险是由财政部保险司执行金融检查权,银行是由财政部金融局、中央银行及中央存款保险公司共同负责,证券则由财政部证券期货发展委员会负责。台湾曾经的分业金融监管架构如下图所示:

  

  1、台湾90年代末的银行体系危机

  台湾从20 世纪 80 年代中期才开始逐步松绑,推动金融自由化,具体包括利率市场化、汇率市场化,开放金融机构牌照等。但在金融自由化的过程中,由于政策失当, 造成银行数量过多, 再加上政商关系不当介入金融治理,使得台湾地区出现多起金融机构挤兑、倒闭的事件, 引发社会骚动不安。其中,尤以 20 世纪 90 年代末期的本土性金融风暴影响最大,台湾银行业从1998年4.93%的坏账率飙升到2002年的8.78%坏账率。台湾各类型金融机构坏账率具体如下图所示:

  

  

  

  备注:民国90年为2001年;民国106年为2017年

  另,国民党当局执政时期,通过农会、渔会掌握基层的人脉和钱脉,在选举的时候动员成为其票仓,由于其中大量的政商关系交易导致基层经历机构体质不佳。截止2001年末,农会、渔会存款占台湾金融体系的6.3%,放款占4.7%,然而坏账率高达台湾金融体系的9.7%。

  2、台湾政治的“黑金”时代

  诚如前文所言,金融改革涉及对金融政策及监管的相关制度进行调整,一定且肯定是在当前权力结构与政商关系的限制之下进行的。台湾这一时期处于民主化变革的时期,政治的旧规范被推翻,而新的模式还处于幼稚期。台湾司法界就是在这一时期掀起了反腐高潮,从2000年6月到2013年10月,法务部“扫除黑金行动方案”一共受理27,015件黑金案例,11,097人遭到起诉,1,641人遭到判决有罪,全部涉及腐败的金额为新台币35亿元。

  3、“十信案(1985)及彰化四信案(1995)”等背后的分业监管弊端

  “十信”即台北市第十信用合作社(台北十信)。1957年起,台北十信理事主席均由国泰集团蔡万春家族担任。1960年,蔡万春因大量投资土地引起台北十信资金流动困难,于是发起“一元开户”运动,台北十信存款在短短数月内突破新台币一亿元,使台北十信成为台湾最大的信用社。1982年,蔡万春之子蔡辰洲当选立法委员,结合增额立委,与刘松藩、王金平、洪玉钦、谢生富、李宗仁、李友吉、林联辉、蔡胜邦、吴梓及萧瑞征等立法委员组成派系“十三兄弟”,经常邀请财经官员,而且向官方游说“合作社理、监事可无限制连选连任”以及“信托公司可承办银行业务”等。蔡辰洲也将大量资金投入房地产事业。1983年,台湾财政部进行一般金融事务检查时发现台北十信有不正常贷款现象,因此派员进驻辅导,并给予警告。1985年2月9日,由于台北十信放款总额占存款总额之比率高达102%,显示台北十信已无放款能力;财政部为保障存户合法权益、稳定金融秩序,明令台北十信停止营业三天,并由台湾省合作金库暂为接管,严加清查整顿。

  十信案暴露出台湾金融监管的众多问题,其一拥有检察权的机关不具有处分权,影响处分时候金融检查效果的落实;其二过多的负责机构使得监管权责分工不明,监管之间相互推诿。故而十信案后,台湾出台了《存款包括条例》以及出台“金融检查分工方案”。

  1995年7月29日,由于市场传言彰化四信总经理亏空公款,已经潜逃,储户因为惊恐出现挤兑事件。后来经过证实,彰化四信总经理透过超额的信用贷款和抵押贷款盗用超过28亿元台币的存款,用以入市炒股。彰化四信案只是系列金融危机的序幕,之后不久国际票卷公司出现办事用盗用商业本票骗取台湾银行百亿元的挤兑风波。随后基层农会信用部像骨牌一样的大量倒闭,平均一周一家。另,大中型的商业银行也纷纷爆出问题:华侨银行出现50亿元台币贷款的内部交易案,台东中小企银出现违法超贷,台中中小企银出现董事长违法超贷74亿元台币1998年台中商银案,2000年中兴银行案,台湾土地开发信托公司等等事件。1995年系列的金融危机直接导致1998年台湾大量的本土型实体企业(海山集团、长亿集团、东隆集团、安峰集团、东帝士集团、台中精机、广三集团、新巨群、国产汽车等)出现财务危机,涉及金融机构的坏账规模高达2,189亿元新台币。

  上述的案例表明台湾经过十信案后的金融监管改革效果不彰,叠加90年代台湾经济转型期的特殊背景,导致系列金融危机的出现。为应对系列金融危机,台湾政府成立“金融检查制度专案小组”,该小组1996年提出多个金融监管改革方案,其中统一化金融监管的“金融监管管理委员会”的设想就是在此期间被提出的。

  3、国泰及富邦争夺世华银行案

  金融控股公司发2001年通过之后,由于监管体制没有变革(金管会法2001年没有通过),存在金控监督的空档期,产生了诸多涉及金控的金融监管问题。台湾监察院曾于2004年指出财政部审批金控时候许可门槛过低,未落实专业审查,并购事业许可标准不明确,换股比未依据客观审查等问题,直指财政部金融监管失职。

  在 2001 年 7 月“金控法”通过后, 新成立的国泰金控与富邦金控都希望并购世华银行。截至 2002 年 5 月,由于富邦金控布局较早, 对世华银行的股票持有比率达到 14. 59%,领先国泰金控的 10. 9%。为求合并顺利,双方都设法接触陈水扁以寻求支持。在 1999 年的“大选”期间,以及 2001 年九、十月间,国泰集团各提供了 1 亿元的“政治献金”给陈水扁; 相较之下,富邦集团只在 1999 年捐助了 1500 万元。陈水扁遂决定帮助国泰金控, 并三度介入世华银行合并案。他先是约见“财政部长”李庸三,指示其支持国泰金控; 继而通过秘书马永成放话富邦金控, 要求其放手退出; 最后则电话指示李庸三,要求世华银行的公股董事支持与国泰金控的合并。2002 年 12 月, 国泰金控果然顺利合并了世华银行。而在合并进行期间及之后, 国泰金控陆续于 2002 年、2003 年和2004 年三次提供了各 1 亿元的“政治献金”给陈水扁。另外同期的还有兆丰金控等类似的弊案。

  台湾金融改革和金融监管体制变革的背景, 是由于以往国民党执政时期的不当政商关系的存在以及亚洲金融危机后遗症的影响引发了本土性的金融危机。面对金融危机,国民党政府的典型处理方式,就是动用大量的政府资金替问题企业纾困,同时协调银行团延展债务。既然金融危机是由不当政商关系所引起, 而政商关系又根植于特定权力结构之中,所以在此一阶段,台湾政府做出的相关金融改革和金融监管体制变革都不具有可行性。

  四、难产的“金管会(2004~至今)”

  (一)“国退民进”下产生的“金管会”

  “金管会”产生的背景是2000 年“大选”后,民进党取得了政权,拥有庞大的行政资源可供开展政商关系。金融部门做为掌握了社会资金的地方,是政权必争之地,因为资金是最为有力且方便的政策工具,无论是笼络地方势力或营造政商关系。民进党既是基于当时台湾金融乱象治理的社会需求,更是为了本党利益而提出众多的政策指导和金融改革方案,其中“金管会”本身就是民进党系列金融改革方案中的一环。

  彰化四信案后,李登辉执行当局设立“金融检查制度专案小组”,该小组于1997年就提出“金融管理制度之建立对于金融革新非常重要,财政部应建立符合国际社会同行之管理规范,国际对于金融监管体制的建立,包括银行、证券、保险等已经逐步向一元化发展,值得国内参考借镜。关于我国金融管理制度一元化方案,已列入本年(1997年)底前预定执行之方案,财政部务必与中央银行合作,依规定时承本院(行政院)”(金融监督管理制度改进方案.1997年)。而实际上,金管会的设立从1997年提出设想,到正式设立历时长达8年。

  1997年执政的财政部部长为落实李登辉提出的“亚太金融中心”构想,故而对金融监管的统一化进行了一定的探索,而实际上当时的财政部没有动力去推动改革,其认为没有统一监管的需要,他们认为金融统一化监管的方案是看到英国改革成功后才成为政策议题,但是从实际监管角度看,目前的金融监管体制足够应对日常监管,金融监管的统一化更多是组织架构上的变更,更为本质的说是政治上的需要,而不是金融监管上的需要。

  民进党当局执政后,陈水扁为贯彻参选时提出的《总体经济金融政策白皮书》(第一章节:落实金融检查权责一元化,建立一个超然独立的金融监管机构),其推动执政党于 2000 年底提出“金融监督管理委员会组织法”和其它金融法案一并送进立法机构。新成立的“金融监督管理委员会”( 以下简称“金管会”) 将统合金融监管的权限, 并成为新开放设立的“金融控股公司”( 以下简称“金控公司”) 的主管机关。

  但法案甫送进立法机构就引爆朝野极大争议, 争执的焦点在于“金管会委员”的产生方式。由于“金管会”手握金融监管大权, 又具有独立管制机构的性质, 一定程度上可免受立法机构的牵制与监督,这就使得由何方人马出任“金管会委员”成为朝野争夺权力的核心。民进党当局原先的法案版本主张委员由行政首长提名、最高领导人任命,同一党籍委员不得超过总数二分之一。但立法机构中居多数的“泛蓝”阵营主张委员应由政党推荐,须经立法机构同意,并抵制民进党的法案版本。另一方面,“财政部”在朝野争执中的推波助澜, 又使问题更加复杂。“金管会”的成立将集中金融监管的权限,但原先监管金融各业的主要权力都属于“财政部”; “财政部”不甘监管大权转移, 也消极抵制“金管会”的成立。民进党当局原先的规划是让“金融监督管理委员会组织法”和“金融控股公司法”同时通过,并由“金管会”出任金控公司的主管机关。但时任“财政部长”的严庆章却公开表示,有关“金管会”与金控公司的两法可以脱钩,设立“金管会”没有急迫性, 可以让金控公司先行成立, 在“金管会”成立前由“财政部”代为监管即可。外有立法机构中“泛蓝”阵营的抵制,内有“财政部”的消极反抗, 这使得“金管会”的设立过程困难重重。

  为了强化金融体质, 开放金控公司设立有其必要, 民进党当局选择搁置争议, 让两法脱钩。在 2001 年通过“金融六法”时,“金融控股公司法”名列其中,金控公司最初由“财政部”核发执照与监管。

  “金融监督管理委员会组织法”则延宕了两年,直到 2003 年 7 月才由立法机构审议通过。法案之所以能通过,主要是因“财政部”的监管引发争议, 让“金管会”的设立产生急迫性,否则整个法案的审查还可能拖延更久。朝野对“金管会委员”的产生方式达成了妥协,委员由行政首长提名、最高领导人任命,但调降同一党籍委员的上限, 不得超过总数的三分之一; 同时决定筹备一年后, 于 2004 年 7 月正式成立。

  长久以来,台湾地区的金融监管权限分属于“财政部”与“中央银行”。但在台湾民主化的过程中,不当政治力的介入常影响金融监管的进行, 再加上银行业、证券业、保险业的业务范围逐渐整合,以往分业监管的做法容易产生死角。因此,设立一统合金融监管权限的独立管制机构实属必要,但是其改革的执刀者能做到什么程度则不能预先知道。

  (二)金管会概览

  金管会的组织定位上,最初历经三位财政部长提出的金融监管一元化版本后,由立法院协商后确定的版本为委员制,2011年6月改为首长制,金管会不属于依据行政院组织法设立的三个独立规制机关之一。

  为了充实金管会的决策咨询功能,2011年6月29日新修订的金管会组织法第9条规定:本会委设主任1人、副主任2人,委员6-12人,其中财政部长、经济及能源部长、法务部长等为当然委员,其余由行政院长派(聘)相关机关首长及具有金融专业相关学识、经验人士兼任。设置当然委员是为了确保充分及时掌握市场信息进行专业决策。委员由行政院院长提名,报请“总统”同意后任命,由专业人士出任,委员具有同一党籍者,不得超过二分之一。委员须超出党派之外,依法独立行使职权,确保组织功能更具独立性。同时为了确保独立性,委员实行任期制。在首长制下,委员会的性质更倾向于决策咨询功能。具体的金管会组织架构如下图:

  

  备注:金管会另下设金融消费者保护督导会报及金融教育推动小组

  五、“金管会”的出师不利

  “金管会”于2004 年 7 月成立,被台湾朝野寄予厚望,期待能借由有效监管,革除金融乱象。但正如前文所言,金融政策及监管的相关制度进行调整,一定且肯定是在当前权力结构与政商关系的限制之下进行的。7月金管会成立后,民进党当局又于 2004 年10 月启动“二次金改”, 试图规避由泛蓝阵营掌握的立法机构, 单独由行政部门推动金融产业的重组。由于没有理顺政治上的权责及治理架构,“金管会”初期效果不彰,弊案重重。

  (一)“金管会”的人事弊案

  在“金管会”成立之初, 是否能有效发挥职能尚不得而知,就已爆发涉及人事的连串弊案,金融业水深,金管会主管的位置大部分人被证明是坐不稳的。

  最早的时候是“金管会”的“检查局长”李进诚涉案被起诉判刑, 紧接着是“金管会”的“主任委员”龚照胜, 在之前担任台湾糖业公司董事长期间涉嫌利益输送被起诉, 最后则是“金管会委员”林忠正涉嫌收受金控公司贿赂, 亦被起诉判刑。特别是龚照胜在被起诉后, 尤以“金管会”为独立管制机构,主任委员具有任期保障为由拒绝辞职下台。这不仅引爆了“金管会”的独立性是否未见其利先见其弊的争议。这三个事件严重伤害了金管会的威信。

  2007年爆发了力华票券违法超贷力霸东森集团案例,后来的检查报告显示力华票券违法超贷力霸东森集团,但是金管会还是给予延期处置,对照此前金管会对中信金案的严格处置,力霸案中金管会表现出的监管能力令人质疑,时任金管会主管施俊吉引咎辞职。

  历任台湾金管会主任委员概览

  

  (二)元大并购复华弊案

  自“金控法”通过后,位居证券业龙头的元大证券并未申请设立金控公司,因而在市场竞争中备感压力。适逢 2004 年 3 月地区最高领导人大选, 国民党再度失利, 欲出售残余之党产———中央投资公司( 简称“中投公司”) ,而该公司握有复华金控 22% ~ 23%的股份。如果元大证券能借由购买中投公司取得复华金控的经营权,会比自行筹设金控更有效益; 而且 2004 年 10 月“二次金改”政策出台, 为避免被政策封杀,元大证券对于合并复华金控更是志在必得。但与此同时, 中信证券亦对中投公司很感兴趣,甚至早元大证券一步和国民党谈定交易细节。面对此不利情势, 元大证券则设法取得地区最高领导人之奥援以争夺复华金控,并于 2004 年 11 月 30 日将 2 亿元现钞运进其官邸。在取得款项后,先是由吴淑贞出面联系中信证券负责人辜仲莹,劝其勿购买国民党党产; 之后再由陈水扁秘书马永成联系“财政部长”林全,由林全出面邀请辜仲莹至“财政部”商谈, 告知高层的态度; 最后在 2005 年 2月,马永成直接联系辜仲莹,劝阻其购买中投公司, 否则公股可能会撤销对其担任开发金控总经理的支持。在权衡利害之后,辜仲莹决定退出。2005 年 6 月,元大证券入主复华金控,并在 2007 年 8 月将复华金控更名为元大金控。

  类似于这种的不当并购在整个“二次金改”的过程中争议不断,造成社会的强大反弹。“二次金改”仅仅推动一年多,到2006年4月民进党当局就宣布暂定实施。

  (三)台湾式现金贷?—消费金融时代的台湾卡债危机

  因利率市场化改革导致利差收窄,牌照放开导致的竞争激烈,台湾银行业从事台湾企业贷款获利缩减,同时叠加台湾21世纪初期的“消费升级”,台湾银行业转而冲刺消费金融业务,双卡发卡量爆增。依据金管会统计资料,2004年6月至2005年7月间,双卡合计放款余额于由6,631亿元扩增为8,056亿元,其中现金卡放款余额更由1,934.55亿元剧增为3066.97亿元,双卡呆账严重,导致银行亏损,最终缩减消费金融业务。

  金融监管机构未及时纠正银行发卡的浮滥,银行浮滥发卡、不实广告、双卡契约信息不对称等现象非一朝一夕,金管会与银行局并未及早处理,使得原本单纯的金融问题演变成社会事件。另,金管会疏于管教,银行不当催收或委外催收,造成暴力讨债事件频传,不少债务人不堪负荷而自杀。